Les traités et le droit de l'Union
Fil conducteur
Le conseil municipal de Vertbourg vote une aide aux commerçants du centre-ville. Une loi française l'y autorise, mais le règlement européen sur les aides d'État l'interdit au-delà d'un seuil. Le tribunal administratif devra écarter la loi française. Vertbourg vient de découvrir qu'au-dessus de la loi, il y a autre chose.
En une phrase
Un traité régulièrement ratifié prime sur la loi française, et le juge ordinaire doit écarter la loi contraire.
Un traité ratifié dans les règles passe avant la loi française. Et le juge ordinaire doit mettre de côté la loi qui le contredit.
Pourquoi cette règle existe
Un État qui s’engage internationalement ne peut pas se libérer de son engagement en votant une loi contraire : ce serait vider les traités de toute portée. L’article 55 de la Constitution l’a prévu dès 1958, mais il a fallu trente ans pour que les juges osent l’appliquer contre le Parlement.
Quand un État signe un engagement avec d’autres pays, il ne peut pas s’en libérer en votant une loi qui dit le contraire. Sinon, les traités ne serviraient à rien. L’article 55 de la Constitution le prévoyait déjà en 1958. Mais les juges ont attendu trente ans avant d’oser l’appliquer contre le Parlement.
Comment ça marche
- Article 55 : les traités régulièrement ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de réciprocité. Cette réserve ne joue pas pour le droit de l’Union ni pour la Convention européenne des droits de l’homme, qui créent des obligations objectives.
- Le contrôle de constitutionnalité (loi contre Constitution) relève du Conseil constitutionnel. Le contrôle de CONVENTIONNALITÉ (loi contre traité) relève du juge ordinaire, administratif ou judiciaire. Le Conseil constitutionnel a refusé de l’exercer dès 1975.
- Le juge ne peut pas ANNULER la loi contraire à un traité : il l’ÉCARTE pour le litige qu’il tranche. La loi demeure en vigueur.
- Pour le droit de l’Union s’ajoutent la primauté (arrêt Costa) et l’effet direct (arrêt Van Gend en Loos), qui permettent aux particuliers d’invoquer directement ces normes.
- Limite française : dans l’ordre interne, la Constitution reste au sommet. Le juge administratif et la Cour de cassation l’ont affirmé, et le Conseil constitutionnel réserve le cas d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France.
- Article 55 : dès qu’un traité est ratifié dans les règles et publié, il a plus d’autorité qu’une loi. Une condition : la réciprocité. Mais cette condition ne s’applique pas au droit de l’Union, ni à la Convention européenne des droits de l’homme. Ces deux-là créent des obligations qui s’imposent quoi qu’il arrive.
- Comparer une loi à la Constitution, c’est le travail du Conseil constitutionnel. Comparer une loi à un traité, on appelle ça le contrôle de CONVENTIONNALITÉ, et c’est le travail du juge ordinaire, administratif ou judiciaire. Le Conseil constitutionnel a refusé de le faire, et ce dès 1975.
- Le juge ne peut pas ANNULER la loi qui contredit un traité. Il l’ÉCARTE seulement pour l’affaire qu’il juge. La loi reste en vigueur.
- Pour le droit de l’Union, il y a deux règles en plus. La primauté (arrêt Costa) : le droit de l’Union passe avant le droit national. L’effet direct (arrêt Van Gend en Loos) : un particulier peut invoquer directement ces textes devant un juge.
- Il y a une limite, propre à la France : à l’intérieur du pays, la Constitution reste la norme la plus haute. Le juge administratif et la Cour de cassation l’ont dit clairement. Et le Conseil constitutionnel garde une réserve : une règle ou un principe qui touche à l’identité constitutionnelle de la France ne peut pas être écarté.
Exemple concret
Une loi fiscale française instaure une discrimination contraire à une directive. Le contribuable l’invoque devant le tribunal administratif. Le juge ne peut pas annuler la loi, mais il refuse de l’appliquer à ce litige et décharge le contribuable.
Une loi fiscale française crée une discrimination qui contredit une directive. Le contribuable invoque la directive devant le tribunal administratif. Le juge ne peut pas annuler la loi. Mais il refuse de l’appliquer dans cette affaire. Le contribuable est déchargé.
Vocabulaire
- Ratification : Acte par lequel l’État s’engage définitivement. En France, elle est autorisée par une loi pour les traités importants (article 53).
- Réciprocité : Condition selon laquelle l’autre État applique lui aussi le traité. Appréciée par le juge depuis 2010, et non plus par le ministère des Affaires étrangères.
- Identité constitutionnelle : Noyau de règles constitutionnelles auxquelles le droit de l’Union ne saurait porter atteinte. Notion volontairement peu définie.
- Ratification : C’est le geste par lequel l’État s’engage pour de bon. En France, pour les traités importants, une loi doit d’abord autoriser cette ratification (article 53).
- Réciprocité : C’est la condition suivante : l’autre État doit appliquer le traité lui aussi. Depuis 2010, c’est le juge qui vérifie ce point. Avant, c’était le ministère des Affaires étrangères.
- Identité constitutionnelle : Un petit noyau de règles de la Constitution que le droit de l’Union ne peut pas toucher. La notion reste volontairement floue.
Les textes à citer
- Articles 53, 54, 55 et 88-1 de la Constitution.
- Ces articles disent qui ratifie un traité (53), comment on vérifie la Constitution avant de ratifier (54), que le traité passe avant la loi (55), et que la France participe à l’Union (88-1).
L'arrêt à connaître
- Cons. const., 15 janvier 1975, IVG — Le Conseil refuse de contrôler la conformité des lois aux traités. Il ouvre ainsi la voie au contrôle par le juge ordinaire.
- Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre — La Cour de cassation accepte d’écarter une loi postérieure contraire à un traité.
- CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo — Le Conseil d’État s’aligne quatorze ans plus tard. Fin de la théorie de la loi-écran en matière de traités.
- CE, Ass., 21 avril 2021, French Data Network — Le Conseil d’État refuse de contrôler si la CJUE a outrepassé ses compétences, mais réaffirme l’identité constitutionnelle comme limite ultime.
- Cons. const., 15 janvier 1975, IVG — Le Conseil refuse de vérifier si une loi respecte les traités. Du coup, il laisse la place au juge ordinaire pour le faire.
- Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre — La Cour de cassation accepte d’écarter une loi votée après le traité, parce qu’elle le contredit.
- CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo — Quatorze ans plus tard, le Conseil d’État se range à la même position. C’est la fin de la théorie de la loi-écran dans le domaine des traités.
- CE, Ass., 21 avril 2021, French Data Network — Le Conseil d’État refuse de vérifier si la CJUE est sortie de ses compétences. Mais il rappelle que l’identité constitutionnelle est la limite qu’on ne franchit pas.
Piège / à ne pas confondre
Constitutionnalité et conventionnalité sont deux contrôles distincts, exercés par des juges différents, avec des effets différents. Confondre les deux est l’erreur la plus lourdement sanctionnée dans cette matière.
Le contrôle de constitutionnalité et celui de conventionnalité, ce sont deux choses séparées. Ce ne sont pas les mêmes juges. Et les conséquences ne sont pas les mêmes. Les mélanger, c’est la faute la plus durement punie dans cette matière.
À retenir pour l'épreuve
Article 55 : supériorité des traités sur les lois. Contrôle de conventionnalité par le juge ORDINAIRE (Jacques Vabre 1975, Nicolo 1989). Le Conseil constitutionnel s’y refuse depuis IVG 1975.
Article 55 : les traités passent avant les lois. C’est le juge ORDINAIRE qui contrôle cela (Jacques Vabre 1975, Nicolo 1989). Le Conseil constitutionnel refuse de le faire depuis IVG 1975.