La loi et le règlement : la révolution de 1958

Avant 1958, la loi pouvait tout faire et le règlement se contentait d’appliquer. Depuis 1958, c’est fini. La loi n’a le droit d’intervenir que sur certains sujets. Le règlement, lui, a la compétence de droit commun.

En 1958, les rédacteurs de la Constitution voulaient arrêter l’instabilité de la IVe République. À leurs yeux, la faute venait d’un Parlement trop puissant. Alors ils ont retourné la logique. La loi ne peut plus intervenir que sur les sujets listés à l’article 34. Tout ce qui n’est pas dans la liste revient au règlement.

• Article 34 : la liste des sujets réservés à la loi. Cette liste est fermée. Il y a deux niveaux. Dans certains domaines, la loi pose elle-même toutes les règles : droits civiques, nationalité, crimes et délits et leurs peines, l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions, régime électoral. Dans d’autres, elle se contente de fixer les principes fondamentaux : défense, enseignement, propriété, droit du travail.
• Article 37 : tout ce qui n’est pas dans l’article 34 appartient au règlement. On appelle ça le pouvoir réglementaire AUTONOME. C’est une nouveauté de 1958.
• Qui peut prendre des règlements ? D’abord le Premier ministre, c’est le principal (article 21). Le Président, pour les décrets délibérés en conseil des ministres (article 13). Les préfets et les maires, chacun sur son territoire. Les ministres, eux, n’ont pas de pouvoir réglementaire général. Ils peuvent seulement organiser leur propre service.
• Trois outils protègent le domaine du règlement. L’article 41 : pendant le débat, on peut déclarer un texte irrecevable. L’article 37 alinéa 2 : on peut faire descendre au niveau réglementaire un texte qui était une loi. L’article 38 : les ordonnances, par lesquelles le gouvernement légifère un temps, avec l’accord du Parlement.
• Dans les faits, la frontière est devenue floue. Le Conseil constitutionnel accepte qu’une loi déborde sur le domaine du règlement. Il ne la censure pas pour cette raison.

Créer une nouvelle infraction pénale, c’est forcément la loi. L’article 34 réserve au législateur les crimes et délits. En revanche, créer une contravention, c’est le règlement. C’est un décret qui la crée.

• Pouvoir réglementaire autonome : Le pouvoir de poser des règles générales sans qu’une loi l’ait demandé, sur les sujets de l’article 37.
• Ordonnance : Un acte que le gouvernement prend dans le domaine de la loi, après y avoir été autorisé par le Parlement. Tant qu’elle n’est pas ratifiée, l’ordonnance est de nature réglementaire. Une fois ratifiée, elle devient une loi.
• Délégalisation : La procédure qui permet au gouvernement de modifier par décret une loi qui, en réalité, portait sur un sujet du règlement.

• L’article 13 concerne les décrets du conseil des ministres, le 21 le Premier ministre, le 34 le domaine de la loi, le 37 le domaine du règlement, le 38 les ordonnances et le 41 l’irrecevabilité pendant le débat.

• CE, Sect., 7 février 1936, Jamart — Même sans aucun texte, un ministre peut prendre les mesures utiles au bon fonctionnement de son administration. C’est la base du pouvoir d’organisation du service.
• CE, Ass., 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils — Les règlements autonomes doivent quand même respecter les principes généraux du droit.

Ne dis pas que le règlement est toujours « inférieur » à la loi. Ça dépend. Le règlement d’APPLICATION est soumis à la loi qu’il fait appliquer. Le règlement AUTONOME, lui, n’a aucune loi au-dessus de lui. Il dépend directement de la Constitution, des traités et des principes généraux du droit.

Article 34 : la loi n’a qu’un domaine limité. Article 37 : le règlement a la compétence de droit commun. Cette inversion date de 1958. La pratique l’a beaucoup adoucie.