Le recours pour excès de pouvoir
Fil conducteur
Le maire de Vertbourg refuse un permis de construire à un promoteur. Aucun texte ne prévoit de recours contre ce refus. Le promoteur saisit quand même le tribunal administratif : le recours pour excès de pouvoir existe sans qu'aucun texte n'ait besoin de l'ouvrir.
En une phrase
Toute personne intéressée peut demander l’annulation d’un acte administratif illégal, même sans texte l’y autorisant.
Toute personne concernée peut demander au juge d’annuler un acte administratif illégal. Elle peut le faire même si aucun texte ne le prévoit.
Pourquoi cette règle existe
Si l’administration peut décider unilatéralement, il faut une soupape. Le REP est ce contre-pouvoir : un recours gratuit dans son principe, sans avocat obligatoire en première instance, largement ouvert, et dont l’objet n’est pas de condamner mais de faire disparaître un acte illégal de l’ordonnancement juridique.
L’administration peut décider seule. Il faut donc une soupape de sécurité. Le REP joue ce rôle de contre-pouvoir. En principe il ne coûte rien. En première instance, l’avocat n’est pas obligatoire. Il est ouvert à beaucoup de monde. Et son but n’est pas de punir : il sert à faire disparaître un acte illégal de l’ensemble des règles juridiques.
Comment ça marche
- Conditions de recevabilité : un acte administratif faisant grief, un intérêt à agir du requérant, un délai de deux mois à compter de la publication ou de la notification.
- CAS D’OUVERTURE, légalité externe : incompétence (l’auteur n’avait pas le pouvoir), vice de forme (motivation, signature) et vice de procédure (consultation omise), détournement de procédure.
- CAS D’OUVERTURE, légalité interne : violation directe de la loi, erreur de droit (mauvaise base légale), erreur de fait (les faits n’existent pas), erreur manifeste d’appréciation, détournement de pouvoir (but étranger à l’intérêt général).
- INTENSITÉ DU CONTRÔLE : restreint (erreur manifeste seulement, en matière de pouvoir discrétionnaire), normal (qualification juridique des faits), maximum ou de proportionnalité (police, sanctions, bilan coût-avantages en matière d’expropriation).
- Distinction avec le PLEIN CONTENTIEUX : le juge de l’excès de pouvoir ne peut qu’annuler ; le juge de plein contentieux peut aussi condamner à indemniser, réformer la décision, se substituer à l’administration.
- Procédures d’urgence issues de la loi du 30 juin 2000 : référé-suspension (urgence et doute sérieux sur la légalité), référé-liberté (atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, décision en 48 heures), référé conservatoire.
- Trois conditions pour que le recours soit recevable. Il faut un acte administratif qui fait grief. Il faut que le requérant ait un intérêt à agir. Et il faut agir dans les deux mois qui suivent la publication ou la notification.
- Les motifs liés à la forme, qu’on appelle la légalité externe. L’incompétence : l’auteur de l’acte n’avait pas le pouvoir de le prendre. Le vice de forme : il manque la motivation ou la signature. Le vice de procédure : une consultation obligatoire a été oubliée. Et le détournement de procédure.
- Les motifs liés au fond, qu’on appelle la légalité interne. La violation directe de la loi. L’erreur de droit : l’administration s’appuie sur la mauvaise règle. L’erreur de fait : les faits invoqués n’existent pas. L’erreur manifeste d’appréciation. Et le détournement de pouvoir : l’administration poursuit un but étranger à l’intérêt général.
- Le juge ne contrôle pas toujours avec la même force. Contrôle restreint : il ne cherche que l’erreur manifeste, quand l’administration a un pouvoir discrétionnaire. Contrôle normal : il vérifie comment les faits sont qualifiés juridiquement. Contrôle maximum, ou de proportionnalité : en matière de police, de sanctions, et pour le bilan coût-avantages en matière d’expropriation.
- Ne confonds pas avec le PLEIN CONTENTIEUX. Le juge de l’excès de pouvoir ne peut qu’annuler. Le juge du plein contentieux peut faire plus : condamner à indemniser, réformer la décision, ou même remplacer l’administration.
- La loi du 30 juin 2000 a créé des procédures d’urgence. Le référé-suspension : il faut une urgence et un doute sérieux sur la légalité. Le référé-liberté : il faut une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, et le juge décide en 48 heures. Et le référé conservatoire.
Exemple concret
Un préfet interdit une manifestation. Les organisateurs saisissent le juge des référés-libertés. En 48 heures, le juge vérifie que l’interdiction était nécessaire et proportionnée au risque de trouble à l’ordre public. Si une interdiction partielle ou un encadrement aurait suffi, l’interdiction totale est suspendue.
Un préfet interdit une manifestation. Les organisateurs saisissent le juge des référés-libertés. En 48 heures, le juge regarde si l’interdiction était nécessaire et proportionnée au risque de trouble à l’ordre public. Si une interdiction partielle ou un simple encadrement aurait suffi, l’interdiction totale est suspendue.
Vocabulaire
- Faire grief : Produire des effets juridiques. Une simple circulaire interprétative ne fait pas grief ; une circulaire impérative oui.
- Intérêt à agir : Lien suffisamment direct entre le requérant et l’acte. Apprécié de façon libérale, mais non illimitée.
- Détournement de pouvoir : Usage d’un pouvoir dans un but autre que celui pour lequel il a été conféré. Cas d’ouverture rare mais infamant pour l’administration.
- Faire grief : Avoir des effets juridiques. Une simple circulaire qui explique un texte ne fait pas grief. Une circulaire qui donne des ordres, si.
- Intérêt à agir : Le lien entre la personne qui attaque l’acte et cet acte. Ce lien doit être assez direct. Le juge est généreux sur ce point, mais pas sans limites.
- Détournement de pouvoir : Utiliser un pouvoir pour un but différent de celui pour lequel il a été donné. Ce motif est rare, mais très humiliant pour l’administration.
Les textes à citer
- Code de justice administrative ; loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.
- Le Code de justice administrative rassemble les règles de procédure devant les tribunaux administratifs. La loi du 30 juin 2000 organise les référés, c’est-à-dire les procédures d’urgence.
L'arrêt à connaître
- CE, Ass., 17 février 1950, Dame Lamotte — Le REP est ouvert même sans texte contre tout acte administratif, pour assurer le respect de la légalité.
- CE, Ass., 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est — Théorie du bilan : une opération n’est d’utilité publique que si ses avantages l’emportent sur ses inconvénients.
- CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj — Même en l’absence de notification des voies de recours, un recours ne peut être formé au-delà d’un délai raisonnable, en principe un an.
- CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI — Ouverture du recours contre les documents de portée générale émanant de l’administration, y compris le droit souple.
- CE, Ass., 17 février 1950, Dame Lamotte — Le recours pour excès de pouvoir existe même sans texte, contre n’importe quel acte administratif, pour faire respecter la légalité.
- CE, Ass., 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est — C’est la théorie du bilan. Une opération n’est d’utilité publique que si ses avantages dépassent ses inconvénients.
- CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj — Même si l’administration n’a pas indiqué comment faire recours, on ne peut pas attaquer indéfiniment. Il existe un délai raisonnable, en principe un an.
- CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI — Le recours est ouvert contre les documents généraux de l’administration, y compris ceux qui n’ont pas de force obligatoire.
Piège / à ne pas confondre
Le REP juge l’ACTE, pas les personnes, et l’annulation vaut pour tous (effet erga omnes). C’est la différence majeure avec un litige contractuel ou indemnitaire, où la décision ne vaut qu’entre les parties.
Le REP juge l’ACTE, pas les personnes. Et l’annulation profite à tout le monde (on dit effet erga omnes). C’est la grande différence avec un litige de contrat ou d’argent : là, la décision ne vaut qu’entre les parties.
À retenir pour l'épreuve
Dame Lamotte 1950 : le REP est ouvert « même sans texte ». Cas d’ouverture : légalité externe (incompétence, vice de forme ou de procédure) et légalité interne (violation de la loi, erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d’appréciation, détournement de pouvoir).
Dame Lamotte 1950 : le REP est ouvert « même sans texte ». Les motifs : côté forme, l’incompétence, le vice de forme ou de procédure. Côté fond, la violation de la loi, l’erreur de droit, l’erreur de fait, l’erreur manifeste d’appréciation et le détournement de pouvoir.