L'acte administratif unilatéral et le contrat administratif
En une phrase
L’administration agit soit en décidant seule, soit en contractant — et dans les deux cas, elle garde des pouvoirs qu’aucun particulier ne possède.
L’administration agit de deux façons : soit elle décide seule, soit elle passe un contrat. Dans les deux cas, elle garde des pouvoirs qu’aucun particulier n’a.
Pourquoi cette règle existe
C’est ce qui distingue l’administration d’un acteur privé : elle peut créer des obligations sans le consentement de l’intéressé, et même dans ses contrats, elle conserve le pouvoir de modifier ou de résilier au nom de l’intérêt général. En contrepartie, le cocontractant a droit à l’équilibre financier.
C’est ce qui sépare l’administration d’un acteur privé. Elle peut créer des obligations sans demander l’accord de la personne concernée. Et même dans ses contrats, elle peut modifier ou arrêter au nom de l’intérêt général. En échange, celui qui a signé le contrat a droit à l’équilibre financier.
Comment ça marche
- ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL : décision faisant grief, réglementaire (portée générale) ou individuelle. Entrée en vigueur par publication ou notification. Principe de non-rétroactivité.
- RETRAIT ET ABROGATION : un acte individuel créateur de droits illégal ne peut être retiré ou abrogé que dans les quatre mois suivant son édiction. Au-delà, il devient définitif, même illégal. Règle issue de l’arrêt Ternon, codifiée dans le Code des relations entre le public et l’administration.
- MOTIVATION : obligatoire pour les décisions défavorables et les dérogations (loi du 11 juillet 1979, codifiée). Le défaut de motivation est un vice de forme entraînant l’annulation.
- SILENCE DE L’ADMINISTRATION : depuis 2013, le silence gardé pendant deux mois vaut acceptation, avec de très nombreuses exceptions où il vaut toujours rejet.
- CONTRAT ADMINISTRATIF : identification par un critère organique (une personne publique partie) et un critère matériel (clause exorbitante du droit commun ou exécution même du service public). Certains contrats sont administratifs par détermination de la loi, comme les marchés publics.
- POUVOIRS DE L’ADMINISTRATION CONTRACTANTE : direction et contrôle, modification unilatérale, sanction, résiliation unilatérale dans l’intérêt général avec indemnisation.
- DROITS DU COCONTRACTANT : équilibre financier, théorie de l’imprévision (aléa économique extérieur bouleversant l’économie du contrat), fait du prince, sujétions imprévues.
- ACTE ADMINISTRATIF UNILATÉRAL : une décision qui fait grief. Elle peut être réglementaire, donc de portée générale, ou individuelle. Elle prend effet par la publication ou la notification. Principe de non-rétroactivité.
- RETRAIT ET ABROGATION : un acte individuel qui a créé des droits et qui est illégal ne peut être retiré ou abrogé que dans les quatre mois après avoir été pris. Passé ce délai, il devient définitif, même s’il est illégal. Cette règle vient de l’arrêt Ternon, et elle est écrite dans le Code des relations entre le public et l’administration.
- MOTIVATION : elle est obligatoire pour les décisions défavorables et pour les dérogations (loi du 11 juillet 1979, aujourd’hui codifiée). Si la motivation manque, c’est un vice de forme qui entraîne l’annulation.
- SILENCE DE L’ADMINISTRATION : depuis 2013, si l’administration ne répond pas pendant deux mois, c’est une acceptation. Mais il y a beaucoup d’exceptions : dans ces cas, le silence vaut toujours un rejet.
- CONTRAT ADMINISTRATIF : on le repère avec deux critères. Le critère organique : une personne publique est partie au contrat. Le critère matériel : il contient une clause exorbitante du droit commun, ou il sert à exécuter le service public lui-même. Certains contrats sont administratifs parce que la loi le dit, comme les marchés publics.
- LES POUVOIRS DE L’ADMINISTRATION QUI CONTRACTE : elle dirige et contrôle, elle modifie le contrat toute seule, elle sanctionne, et elle peut y mettre fin toute seule au nom de l’intérêt général, avec indemnisation.
- LES DROITS DE CELUI QUI A SIGNÉ : l’équilibre financier, la théorie de l’imprévision (un aléa économique venu de l’extérieur bouleverse l’économie du contrat), le fait du prince, et les sujétions imprévues.
Exemple concret
Une commune conclut une concession de service public pour vingt ans. Dix ans plus tard, elle décide de reprendre le service en régie. Elle peut résilier unilatéralement au nom de l’intérêt général, mais elle doit indemniser intégralement le concessionnaire de son manque à gagner.
Une commune signe une concession de service public pour vingt ans. Dix ans plus tard, elle décide de reprendre le service en régie. Elle peut mettre fin au contrat toute seule, au nom de l’intérêt général. Mais elle doit indemniser entièrement le concessionnaire pour ce qu’il aurait dû gagner.
Vocabulaire
- Clause exorbitante : Clause qu’on ne trouverait pas dans un contrat entre particuliers, conférant à l’administration des prérogatives ou imposant des obligations inhabituelles.
- Imprévision : Théorie permettant l’indemnisation partielle du cocontractant en cas de bouleversement imprévisible de l’économie du contrat, pour assurer la continuité du service.
- Mesure d’ordre intérieur : Acte de faible portée, longtemps insusceptible de recours. Le champ en a été réduit par la jurisprudence (Marie et Hardouin, 1995).
- Clause exorbitante : Une clause qu’on ne verrait jamais dans un contrat entre particuliers. Elle donne à l’administration des prérogatives, ou lui impose des obligations inhabituelles.
- Imprévision : Une théorie qui permet d’indemniser en partie celui qui a signé, quand l’économie du contrat est bouleversée de façon imprévisible. Le but est d’assurer la continuité du service.
- Mesure d’ordre intérieur : Un acte de faible importance, longtemps impossible à attaquer devant un juge. La jurisprudence a réduit son domaine (Marie et Hardouin, 1995).
Les textes à citer
- Code des relations entre le public et l’administration (2016) ; Code de la commande publique (2019) ; loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs.
- Le Code des relations entre le public et l’administration rassemble les règles entre l’administration et les usagers. Le Code de la commande publique rassemble celles des marchés publics. La loi du 11 juillet 1979 impose de motiver certains actes.
L'arrêt à connaître
- CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon — Fixe à quatre mois le délai de retrait d’un acte individuel créateur de droits illégal.
- CE, 30 mars 1916, Gaz de Bordeaux — Consacre la théorie de l’imprévision. Le prix du charbon avait quadruplé pendant la guerre.
- CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne — Ouvre aux tiers un recours de pleine juridiction contre la validité du contrat administratif.
- CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon — Cet arrêt fixe à quatre mois le délai pour retirer un acte individuel illégal qui a créé des droits.
- CE, 30 mars 1916, Gaz de Bordeaux — Cet arrêt crée la théorie de l’imprévision. Pendant la guerre, le prix du charbon avait été multiplié par quatre.
- CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne — Cet arrêt permet à des personnes extérieures au contrat d’attaquer sa validité, par un recours de pleine juridiction.
Piège / à ne pas confondre
Ne pas confondre retrait (disparition rétroactive) et abrogation (disparition pour l’avenir). Les délais et les conditions ne sont pas les mêmes, et les copies les confondent systématiquement.
Ne mélange pas le retrait (l’acte disparaît aussi pour le passé) et l’abrogation (l’acte disparaît seulement pour l’avenir). Les délais et les conditions ne sont pas identiques, et les copies les confondent tout le temps.
À retenir pour l'épreuve
Ternon 2001 : quatre mois pour retirer un acte individuel créateur de droits illégal. Gaz de Bordeaux 1916 : théorie de l’imprévision.
Ternon 2001 : quatre mois pour retirer un acte individuel illégal qui a créé des droits. Gaz de Bordeaux 1916 : la théorie de l’imprévision.